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潛在市場6500億以上,但釋放空間有限:礦山生態修復難在哪?“十四五”前景如何?

分類:固廢觀察    發布時間:2021年8月23日 9:20    作者:固廢觀察公眾號    文章來源:固廢觀察公眾號


根據辰于測算,我國礦山生態修復市場未來十年的潛在空間6500億元以上,然而這一潛在市場一直并未有效釋放,過去十年我國每年礦山生態修復面積的比例均不高于2%,形勢并不樂觀。


辰于認為,制約我國礦山生態修復工作進展緩慢的主要原因有四個:


?  客觀及礦產規劃不到位等原因,小型廢棄礦山數量居多,法律責任難以界定。

?  為完成政治任務,各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始,越往后修復難度越大。

?  各級政府財政壓力大導致資金投入不足,同時缺乏引入社會資本的有效政策,資金缺口巨大。

?  由于市場潛力并未有效釋放,目前參與這一市場的企業并不多,資源投入不足,技術創新不夠。


展望“十四五”,我們認為礦山生態修復市場增長有望提速,以下幾個趨勢值得特別關注:


?  政策方面,總體越來越利好,但地方實施細則仍待明確

?  投入方面,政府投入增長有限,亟待吸引更多社會資本

?  模式方面,EPC仍然為主流,但PPP項目數有望增加

?  技術方面,更加強調“一礦一策”,重視綜合生態恢復技術發展



我國礦山生態修復行業尚處于發展起步期


自《礦山地質環境保護規定》2009年5月1日施行以來,我國才正式將礦山生態修復和保護治理工作提上日程,相比美國、澳大利亞、德國、加拿大等發達國家,我國礦山生態修復的起步時間晚了20~30年,也正因為此,截至2019年底,這些歐美國家累計礦山生態恢復及復墾率普遍高于70%,而中國僅為20%左右(見圖1)。



根據遙感調查監測數據,截至2018年底,我國礦山開采占用土地面積5400多萬畝,其中歷史遺留礦山和正在開采的礦山分別占63%和37%。辰于測算,如果到2030年歷史遺留礦山累計修復比例達到75%、新增礦山修復比例100%,單位礦山修復價格分別按1~3.8萬元/畝和0.7~08萬元/畝計算,未來十年的修復資金需求將達到6500億元以上。


然而,這一巨大潛在市場空間尚未有效釋放,過去10年我國每年礦山生態修復面積的比例均不高于2%(見圖2),礦山生態修復形勢并不樂觀。




礦山生態修復難在哪?


辰于認為,制約我國礦山生態修復工作進展緩慢的主要原因有四個:


客觀及礦產規劃不到位等原因,小型廢棄礦山數量居多,法律責任難以界定


根據中國地質調查局對國內9900多座廢棄礦山的統計數據顯示,小型廢棄礦山占93.7%,中型、大型則分別占4.2%、2.1%(見圖3)。由于小型廢棄礦山數量多、規模小、碎片化、流動性大等問題,礦山生態修復責任主體缺失嚴重。



造成我國小型廢棄礦山數量居多既有客觀因素也有礦產規劃不到位等原因,具體而言:


一是我國礦產資源以中小型礦床為主,大型、超大型礦床少,尤其是重要金屬,如鐵、銅、鋅等,小型礦山數量極大。


二是我國政府于1984年制定了“加快地下礦產資源開發利用,鼓勵農民開礦,國有、集體、個人一齊上”的方針,在這一政策引導下,我國一些大中型礦山原來完整的礦床被分割成小礦區開發,“大礦小開、一礦多開”使得我國小礦區數量短時期內迅速增加,礦區更趨小型化碎片化。


三是小礦、非法礦的法律地位未被明確,法律責任沒有被清楚界定,加之其采礦活動時間短、規模小、流動性大等,小礦被違法開采后,礦區環境破壞的責任主體缺失嚴重。


為完成政治任務,各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始,越往后修復難度越大


對比國際經驗,修復難度高、治理任務重的礦山往往需要十年以上的修復過程,例如美國Midnite Mine治理分兩階段,包括2007~2016年的測試調查、工程設計、前期準備和2017~2024年的修復治理主體工作,總用時加起來超過16年;美國Zortman-Landusky Mines,地面工程耗時3年于2005年完成,而礦區土壤和礦山地下水及其周邊水域的水體修復至今還在持續。


正因為此,為完成任務凸顯政績,各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始,難以治理的礦山留到了后面:以華東某省為例,《關于探索利用市場化方式推進廢棄礦山生態修復的實施意見》指出,自2016起,該省應治理廢棄礦山3460個,應治理面積2.95萬公頃,截至2020年底已完成治理2516個,完成治理面積1.65萬公頃,提前一年超額完成規劃治理任務,但全省仍有944個廢棄礦山待修復治理,面積1.3萬公頃,且剩余的都是修復難度較大的礦山,按平均2.5萬元/畝治理費用估算,需約50億元,短期內完全靠財政投入壓力巨大,迫切需要建立多元化投入治理機制;而在華北某省,其2020年礦山生態修復規劃中的154個項目,上億元的大項目數量少于3%,千萬級別的項目數量少于30%,可見目前修復重點主要在難度較小、投資較少的小礦山。


各級政府財政壓力大導致資金投入不足,同時缺乏引入社會資本的有效政策,資金缺口巨大


“誰開發、誰修復,邊開采、邊修復”的新政實施以來,新增礦山修復基本能夠達到“供需平衡”,對比之下,歷史遺留礦山修復資金缺口較大。


從需求端看,我國歷史遺留礦山修復目前修復比例不足20%,而且越往后,面臨的往往是修復難度大、體量大的礦山,修復成本更高,上述6500億元的資金總需求中,90%以上來自歷史遺留礦山。


但從供給端看,歷史遺留礦山修復的資金主要以中央及地方財政投入和礦山企業被動投入構成,兩個渠道的潛力都非常有限。


據統計,從2009年到2018年的十年間,中央和地方撥付的資金總計654.6億元,年均僅65億,相對穩定在中央35億元左右,地方30億元左右(見圖4)。而且在“放管服”改革大背景下,一些地方政府財政收入有所減少,無力投入更多資金到礦山修復工作中去,部分資源枯竭型城市更是只能“等靠要”。



尋求礦山企業投入資金修復也困難重重,礦山生態修復工程體量大、周期長,一些企業不愿或者無力承擔修復成本,政府目前也尚未建立起完善的“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究”制度體系,主體責任落實不到位。


吸引社會資本投入本是擴大資金供給的重要渠道,不過目前這方面的支持政策較少,而且缺少有效的生態產品價值實現途徑,社會資本積極性整體不高。


由于市場潛力并未有效釋放,目前參與這一市場的企業并不多,資源投入不足,技術創新不夠


目前主要有四類企業參與這一市場:第1類是以西施生態科技股份有限公司、北京高能時代環境技術股份有限公司、鐵漢生態環境股份有限公司為代表的生態修復企業,借助已有的技術積累拓展市場;第2類是以中國地質工程集團有限公司、中鐵北京工程局集團、天長市水電建筑安裝工程公司等為代表的工程企業,利用自身業務優勢、資源優勢和硬件設備條件等獲取項目;第3類是環保企業(多以園林類、植被恢復類為主),出于業務拓展、戰略協同需要進軍礦山生態修復市場,如澠池縣怡心園林綠化有限公司、美尚生態景觀股份有限公司、廣西博世科環??萍脊煞萦邢薰镜?;第4類是采礦企業,隨著責任主體明確,采礦與修復同時進行。


這四類企業中,具有國資背景的企業在大項目中標占有明顯優勢,據不完全統計,2020年中標金額1億元以上的礦山生態修復大項目中,90%以上為國有企業;301個國家級綠色礦山名錄中,60%以上是國有企業(見圖5)。



由于市場潛力并未有效釋放,領先的土壤修復企業參與這一市場較為謹慎,包括高能環境、中科鼎實、建工修復等龍頭在礦山生態修復領域的參與項目很少。以高能環境為例,近年來礦山生態修復占總收入的比重不升反降,2016年這一數字為4.27%,2019年則僅為0.59%(見圖6)。




展望“十四五”,礦山生態修復市場前景如何?


整體而言,我國礦山生態修復市場前景向好,增長有望提速,以下幾個趨勢值得特別關注:


政策方面,越來越利好,但仍有相當多細則待明確


近年來,我國相繼出臺了多項相關政策,這為礦山生態修復行業有序健康發展提供了有力保障,主要有三大利好:


一是明確責任主體。2016年7月出臺的《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》明確了加強礦山地質環境恢復和綜合治理的總體要求、主要任務和保障措施,指出歷史遺留礦山由各級地方政府負責,中央財政給予必要支持;在建和生產礦山由礦山企業負責治理。具體到責任分工上,政府負責全面調查待修復礦山,認定“新老”礦山并明確責任分配,科學規劃修復進度,納入當地生態環境保護目標任務,加強監測和考核;企業負責完善礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的編制,保證修復資金,按照恢復治理方案邊開采邊治理,亦可采取“責任者付費,專業化治理”模式。


二是解決資金瓶頸。上述《指導意見》同時指出,一方面,各級地方財政要加大資金投入力度,中央財政給予配合支持;另一方面,引導社會資金、資源、資產要素投入,積極探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分調動各方面積極性。2017年7月出臺的《關于取消礦山環境治理恢復保證金,建立礦山環境治理恢復基金的指導意見》則明確了從保證金到修復基金的政策調整,企業通過建立基金的方式,籌集治理恢復資金,將費用按照企業會計準則計提,計入相關資產的入賬成本,后續采礦企業可分批提取、靈活使用,具體情況需列入礦業權人勘查開采信息公示系統。


三是打開后期運營市場。2019年12月自然資源部出臺的《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》則在保障投資主體的收益取得突破,通過鼓勵礦山土地綜合修復利用、實行差異化土地供應、盤活礦山存量建設用地、合理利用廢棄礦山土石料等,進一步解決礦山生態修復歷史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題。


需要注意的是,這些政策留給了地方政府較大空間,礦山修復總體上依然是地方政府主導,政策能否真正落地實施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開后期運營市場的政策,并沒有具體的實施細則,需要地方政府出臺相關配套政策才能推行,礦山修復指標壓力大的地區態度可能會更積極。另外,政策實際實施的效果還受到各地實際情況的影響,例如開發礦山修復后土地利用價值是吸引社會資本的重要商業模式,然而若待修復礦山處于地廣人稀,土地價值本身不高的地區,政策的影響將大打折扣。


投入方面,政府投入增長有限,亟待吸引更多社會資本


根據部分已經出臺礦山修復或自然資源發展規劃的省市來看,“十四五”期間政府的支持力度沒有明顯加強,預計投入增長有限。


例如,北京市自2003年以來礦山修復比例達到87.8%,2020年修復面積500公頃,十四五規劃目標是“銷賬歸零”,2021年規劃修復面積208公頃;浙江省“十三五”期間,完成廢棄礦山治理1203個、廢棄礦井治理1109個,建成綠色礦山346個,十四五規劃目標是治理超過500個廢棄礦山,建成50個綠色礦山;安徽省“十三五”期間規劃治理廢棄礦山1549個,治理面積1.21萬公頃,十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個,總面積0.74萬公頃。


從上述三個省市來看,礦山規劃修復面積均有所減少,根據上文中預測修復成本上升的假設,整體修復的力度與“十三五”將基本持平。


吸引社會資本是解資金之困的必經之路,多地通過打造示范項目,試圖通過打開后運營市場吸引社會資本的進入,部分項目已經取得了成功,值得參考:


獅子山項目:礦山修復所需的近2億元資金由公司先行墊付,30%是公司自籌資金,70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本,截至目前,修復過程中對礦山削坡造臺,這項工作產生390萬立方米廢棄礦山土石料,移交給賓川縣政府作為國有資產公開拍賣獲得1.5億元;按照“宜耕則耕”原則,在獅子口礦區低平處整理出220畝水田,通過土地增減掛鉤政策流轉土地指標,實現5000萬元收入。


昆明滇池項目:滇池東岸關停礦區礦山地質環境治理示范工程項目實際投資26億元,其中中央補助資金3億元,昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規劃局通過“宜建則建”原則,項目范圍內整理出讓土地3400畝,目前已實現土地出讓收入13.9億元(畝單價達40萬元),預計到今年年底,可實現土地出讓收入達20億元。


模式方面,EPC仍然為主流,但PPP項目數有望增加


礦山生態修復主要有EPC和PPP兩種模式(見圖7),由于當前的礦山生態修復主要依賴于各級地方政府規劃和中央及地方財政撥款,市場化程度不足,EPC是絕對主流模式,2020年的占比超過90%。這些EPC項目普遍工期短(多數項目工期在30到200天),以工程為主要內容(多為清基、平整、覆土、植被重構等)、復雜度低,主要以工程為盈利點,基本無后期運營。



參考國際成熟經驗,我們認為未來EPC仍然是主流模式。不過隨著推進大礦山生態修復勢在必行,預計PPP項目數量將有所增加,尤其是遼寧、河南、山東、內蒙古等礦山生態修復走在前列的省份值得關注。當然,這對入局企業也提出了更高要求,他們不僅要有較強的政府資源和市場拓展能力,還要關注礦山生態修復多環節的打通,提升諸如生態環境考察評估、破壞診斷、方案設計、修復系統構造、生態景觀建設、系統跟蹤與維護、環境監測等各項能力,打造一站式整體修復模式(見圖7)。



技術方面,更加強調“一礦一策”,重視綜合生態恢復技術發展


礦山修復技術路徑經過多年迭代更新,已經越來越“講究”,從最初的恢復成人工景觀、人工植被,到仿自然地貌,再到恢復生態系統功能,是一個從“表”到“里”的過程,人工地貌、生態演替這些名詞也在礦山修復技術發展的過程中出現。


總的來說,礦山修復技術可劃分為基礎工程技術、植被綠化技術和綜合生態恢復技術三個層次(見圖9)?;A工程技術目的是恢復基本表層土壤,通過清基、平整、覆土等環節,將礦山恢復到可開墾的狀態。植被綠化技術是在已修復土壤上覆蓋一層植被,防止水土流失,使土壤侵蝕減少,盡快形成富含多種營養元素的土壤,往往需要結合當地情況,選擇適宜的植被種類進行恢復。綜合生態恢復技術是在以上基礎上,進一步恢復生態系統,提升整體生態系統功能,多種自然修復技術陸續出現,包括微生物修復、土壤動物修復等。



值得強調的是,礦山修復技術眾多,在修復的過程中有很多可選項,政策的主要導向是“一礦一策”,要根據當地實際情況選擇,各類修復方式要有主有次,主次結合,不論采取什么方式,礦山修復后實現當地生態系統的自我維持能力才是最終目的。


為了監測和監督礦山修復情況,礦山的監測維護技術也應運而生,對修復和再開發的成果進行長期監測運營,關注生態環境質量動態變化。


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關于《潛在市場6500億以上但釋放空間有限:礦山生態修復難在哪?“十四五”前景如何?》


報告采集的數據截至2021年7月。


報告資料來源為國務院、生態環境部、各省政府信息公開、中國環保協會、E20、北極星、券商研究報告、辰數(www.chenyudata.com)等。


來源 | 辰于公司
作者 | 黃映嬌、胡琴、王浩然、甘振宇

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